铸成
视角
2025年5月25日，国家知识产权局公布《专利纠纷行政裁决和调解办案指南（公开征求意见稿）》（以下简称《指南》），征求意见截止6月9日。全文31.6万字，分为两大部分16个章节——第一部分“专利侵权纠纷行政裁决”共七章，覆盖办案程序、侵权判断、证据、重大专利侵权纠纷裁决、药品专利纠纷早期解决机制裁决以及行政诉讼；第二部分“专利纠纷行政调解”共九章，首次按纠纷类型分设专章，涵盖权属纠纷、署名权纠纷、奖酬纠纷、临时保护期使用费、开放许可纠纷、侵权赔偿数额调解等。
《指南》是2024年12月印发的《专利纠纷行政裁决和调解办法》（以下简称《办法》）的操作层配套文件。《办法》作为专利纠纷行政裁决领域首部部门规章，解决了制度依据问题，但其规定较为原则，难以直接指导一线办案。《指南》的定位是将《办法》确立的各项制度转化为可直接操作的办案流程和判断标准，并在三个方向上进行了实质性充实：一是落实新修改专利法及实施细则中新增的制度；二是细化《办法》的操作规则；三是总结各地办案实践中的有益做法并加以固化。
专利行政保护的制度重视与实操开展之间始终存在差距。从十八届四中全会提出“健全行政裁决制度”，到2021年《知识产权强国建设纲要》要求发挥行政裁决制度作用，再到二十届三中全会强调完善行政裁决制度，行政裁决在知识产权保护体系中的位置被反复强化。然而,各地办案标准不一、尺度各异的问题长期存在。《指南》正是对这一问题的集中回应。本文试从31.6万字的《指南》文本中提取核心规则变化，并解读其对企业的实务影响。
（一）重大专利侵权纠纷裁决：受理标准与操作流程的确立
新修改专利法赋予国家知识产权局对重大案件的直接裁决权，但《办法》未对受理标准和操作流程作出具体规定。《指南》第五章填补了这一空白。
裁决由国家知识产权局行政裁决委员会负责，委员会主任由知识产权保护司和复审无效部分管局领导担任，同时调动保护和审查两方面的专业力量。受理条件方面，《指南》列举了四种情形：涉及重大公共利益的（如公共卫生安全、国家战略产业、环境保护、粮食安全）、严重影响行业发展的（如涉及行业关键技术、市场份额巨大、可能引发产业链连锁反应）、跨省级行政区域的重大案件、以及其他可能造成重大影响的专利侵权纠纷，同时要求结合涉案金额、当事人行业地位、专利实施情况、侵权行为范围等因素综合判断。请求人须提交省级知识产权局出具的符合上述情形的证明材料——涉及公共利益的需提交国家政策文件、行业白皮书或全国性行业协会声明等；严重影响行业发展的需提交行业标准文件、技术不可替代性报告等；跨省案件需提交多省份生产、销售、流通的证据。此外，《指南》特别指出，对于可能影响国家安全和涉及对外贸易的情形，应当予以特别关注。这一设计使“重大”的认定有了相对明确的证据框架，但无疑也意味着较高的立案门槛。
（二）药品专利纠纷早期解决机制：从制度框架到可操作的审理规则
《办法》对药品专利纠纷早期解决机制的行政裁决确立了制度框架，《指南》第六章则将其转化为可直接操作的审理规则。
证明责任方面，药品上市许可申请人作为请求人的，须提交仿制药技术方案并证明未落入保护范围；专利权人作为请求人的，在仿制药申请人提供技术方案后证明其落入保护范围。《指南》特别指出，仿制药申请人提交的技术方案应当覆盖涉案专利全部技术特征，有能力举证而未在指定期限内充分提交的，将被推定仿制药技术方案落入专利权保护范围。
审理规则有三点值得关注。其一，行政裁决程序与无效宣告程序相互独立。《办法》第二十八条和第二十九条分别规定，实用新型和外观设计专利被申请无效的应当中止裁决，但发明专利被申请无效的可以不中止。《指南》进一步明确了这一规则的政策目的：防止通过无效程序恶意拖延，保障药品专利纠纷早期解决机制规定的9个月等待期内完成裁决。其二，数值或数值范围特征应当慎重适用等同原则。《指南》明确指出，药品专利中的数值是经过严格实验和审查确定的技术边界，微小偏差可能引发药效或安全风险，不宜通过等同原则随意扩张；但仿制药的数值差异属于相关领域公认误差范围的，仍应认为被权利要求覆盖。其三，禁止反悔原则的明确适用——权利人在授权或确权程序中通过修改权利要求放弃的技术方案，不得在裁决中重新纳入保护范围。
（三）侵权判断规则：从原则性规定到系统性审理标准
《办法》对侵权判断仅作原则性规定。《指南》的侵权判断章节占据全文最大篇幅，将司法实践中已经成熟的判断方法系统性地引入行政裁决的审理标准。
1. 新增权利要求解释的详细规则：《指南》详细阐述了折中原则和整体原则，明确了内部证据（说明书、审查档案）与外部证据（字典、教科书、工具书等）的解释层级，并列举了功能性特征、方法特征、中药组合物等多种典型解释情形。这套解释规则此前主要见于司法解释和指导性案例，现在被纳入行政裁决的审理标准，标志着行政裁决与司法裁判在侵权判定方法论上进一步趋同。
2. 强化局部外观设计的保护规则：2020年专利法修改将局部外观设计纳入保护，《指南》对其保护范围确定和侵权判定进行了系统规定。保护范围以要求保护部分的形状、图案、色彩为准，同时考虑该部分在所示产品中的位置和比例关系。采用实线与虚线结合方式时，实线表示要求保护的部分，虚线仅用于描述外部环境，不属于保护范围。
3. 首次规定中药专利的侵权判定规则：《指南》首次在官方办案指南中对中药专利的权利要求解释和侵权判定给出专门指导。中药组合物专利的技术特征往往涉及药味的替换、剂量的调整以及处方规则的应用，这些问题此前在行政裁决层面缺乏统一标准。《指南》对药味种类、配比的等同判断规则等做出了明确规定，对中药企业和涉及传统药物专利的纠纷具有直接的实务意义。
4. 新增共同侵权的认定标准：《办法》第四十三条对共同侵权仅作原则性规定。《指南》新增共同侵犯专利权的行为一节，在此基础上明确了教唆侵权和帮助侵权的具体认定标准。教唆侵权的核心要件是明知有关产品或方法被授予专利权，为生产经营目的积极诱导他人侵犯特定专利权——泛泛诱导但没有明确指向性的，不构成共同侵权。帮助侵权则指明知产品系专门用于实施专利的材料、设备、零部件等而向他人提供。《指南》还将帮助行为扩展至仓储、运输、邮寄、提供经营场所、网络商品交易平台等环节，条件是权利人能够证明其具有主观故意。
（四）确认不侵权咨询意见：新设的主动应对工具
《办法》第十三条仅原则性提及这一制度。《指南》将其完善为一套完整的程序规则。适用前提是：权利人发出侵权警告后，被警告人书面催告或表明不侵权意见，自权利人收到催告之日起一个月内（或发出之日起两个月内），权利人既不撤回警告也不起诉或申请裁决的，被警告人可以申请出具咨询意见。
程序设计为“参照裁决但有所简化”：有立案和答辩环节，但不设口头审理，5个工作日内立案。效力定位为“行政机关出具的专业意见”，在后续裁决中可作为技术事实认定的参考材料，不具有终局效力。管理专利工作的部门还可以指定知识产权保护中心办理。
（五）侵权赔偿数额调解：四种计算方法的量化规则
《指南》第二部分第八章对四种赔偿计算方法的适用条件、举证要求和考量因素进行了详细规定，并配有大量案例。
在权利人实际损失方面，《指南》引入了“四步检验法”作为举证框架：权利人需证明市场对专利产品的需求、不存在可接受的非侵权替代品、权利人具有生产和营销能力、以及如果没有侵权本可获得的利润。四个要件全部证明的，利润损失可得到赔偿；任何一个未获证明，则按其他法定方式确定。在确定侵权人获得的利益时，要求扣除因侵权之外的其他原因产生的利益，包括广告宣传、市场地位等因素。
在专利许可使用费方面，《指南》设置了三项严格限制：关联方之间的许可合同不宜直接作为赔偿依据，除非有证据证明其合理性；许可合同必须已实际履行，并提供银行进账单、发票、纳税凭证等佐证——未实际履行的合同不能作为赔偿依据；一次性支付多年许可费的，应折算成年均使用费后再计算。在法定赔偿方面，《指南》提供了市场法、收益法、成本法三种评估方法作为参考，并列举了十项综合考量因素。
（六）程序规则的完善：覆盖立案、审理、结案、执行全流程
《指南》在程序层面的改进分散在各章节中，归纳起来覆盖了办案全流程。
立案阶段，《指南》明确仅以专利登记簿副本作为专利权有效的证明材料，并强化了实用新型和外观设计专利权评价报告的证据属性。涉外手续方面，《指南》在《办法》第十八条的基础上进一步细化了外国人、港澳台居民提交身份证明和证据的操作流程。
审理阶段，《办法》第二十七条提及了线上口头审理，《指南》则详细规定了适用条件、不适用情形、转为线下的情形以及数据安全要求。委托办案方面，《办法》第八条规定可以委托具有知识产权公共事务职能的组织办案，《指南》进一步明确了三项限制：委托主体必须是行政机关、受委托组织不得转委托、委托主体承担直接责任。
结案与执行阶段，《指南》明确了“先行裁驳、另行请求”的审理模式——专利被宣告全部无效后可先驳回裁决请求，待无效决定被司法撤销后允许请求人另行请求。调解协议可经公证或司法确认获得强制执行力，这显著提升了行政调解的实际效力。《指南》还增加了对拒不执行行政裁决和重复侵权行为的处理规定，以及标准必要专利的审理参照《涉标准必要专利行政调解和裁决规定（试行）》执行。
（七）证据规则与技术事实查明
《指南》对证据规则和技术事实查明机制也作了专章规定，这是《办法》中着墨不多但实务中争议频发的领域。《指南》明确了举证责任分配、证据的登记保存和调查收集，并细化了技术调查官的参与程序。对于专利侵权案件中常见的技术鉴定问题，《指南》规定了鉴定机构的选任、鉴定意见的质证规则以及鉴定费用的承担。这些规定对企业的举证策略具有直接影响——特别是在技术事实复杂的案件中，是否申请技术调查官介入、如何准备技术对比材料，将成为影响裁决结果的关键因素。
（八）开放许可纠纷调解
新制度的操作规范：专利开放许可是2020年专利法修改新增的制度，《指南》在第二部分设专章规定了开放许可纠纷的调解程序和要点。此前国家知识产权局已发布《专利开放许可实施纠纷调解工作办法（试行）》，《指南》设专章对开放许可纠纷调解进行了系统规定，围绕开放许可的法律构成要件、当事人权利义务、调解程序和典型案件类型进行了全面阐述。调解协议可依法申请司法确认，经确认后具有强制执行力。这一制度的操作规范落地，将有助于降低中小企业获取专利技术的成本和法律风险。
《指南》的制定是专利行政保护从制度建设转向实际效能提升的标志性动作。31.6万字的篇幅、覆盖裁决与调解全流程的规则密度、以及对《办法》原则性规定的逐条细化，表明主管部门正在极力推动行政裁决成为与司法诉讼并行的专利纠纷解决主渠道。这一变化将从以下几个维度作用于企业的知识产权决策。
维权路径的多元化与策略组合。行政裁决实体标准和程序规范的统一，使其在办案时限和程序简便性方面的制度优势更加突出，企业可以根据纠纷类型和商业目标选择最优路径——快速制止侵权走行政裁决，高额赔偿索赔走司法诉讼，简单纠纷走行政调解——也可以先裁决制止侵权、再诉讼索赔的组合策略。调解协议可经司法确认获得强制执行力这一规则，则使行政调解不再只是“劝和”，而是具有法律约束力的纠纷解决工具。
被控侵权方的主动应对空间扩大。确认不侵权咨询意见制度为收到侵权警告但权利人迟迟不起诉的企业提供了主动解决手段。过去这类场景下企业往往只能被动等待或提起确认不侵权之诉，现在可以通过行政程序，主动出击，获取不侵权意见，抢占先机，以更低成本消除商业不确定性。即便后续专利权人启动行政裁决甚至民事诉讼，拥有该等不侵权咨询意见，本身就是对专利权人的威慑。
供应链上下游的合规压力增大。共同侵权认定标准的明确化——特别是帮助侵权向仓储、运输、平台等环节的延伸——将对电商平台运营者和供应链服务企业产生直接影响。这些主体此前在专利侵权纠纷中往往处于模糊地带，现在面临的合规义务更加清晰。
药品企业攻防格局的细化。仿制药企业在提出第四类声明时需要更加审慎——举证责任的明确、数值特征慎用等同原则、禁止反悔原则的适用，都对仿制药的声明策略和技术方案设计提出了更高要求。原研药企业则获得了更明确的行政裁决路径和更可预期的审理规则。
赔偿计算可预测性提高。四步检验法、许可使用费的三项严格限制、法定赔偿的三种评估方法和十项考量因素，共同构成了一套相对完整的赔偿量化体系。企业在评估维权的商业价值时，可以依据这套框架对潜在赔偿结果进行更有针对性的预判。
值得注意的是，《指南》虽然确立了发明专利被申请无效可以不中止裁决的规则，但对于无效宣告与行政裁决“同日审理”——即同步推进无效和裁决程序——这一审理模式，尚未作出明确的制度安排。在专利民事诉讼中，被控侵权人提起无效宣告后，法院往往中止审理或实质性地中止审理，导致维权周期显著拉长，这一直是困扰专利权人的核心痛点。行政裁决如果能在这一问题上形成明确的制度安排，将是其相对于司法诉讼最具吸引力的比较优势之一。实务中已出现积极探索。笔者近期代理的一起专利侵权行政裁决案件中，被请求人在案件受理后即提出无效宣告请求，裁决机关随即中止处理。此后，省级主管部门指示探索将无效宣告与行政裁决同步推进的可能性。这一动向与《指南》确立的“发明专利不中止”的规则方向相互呼应。如果《指南》正式实施时能对同日审理模式作出制度安排，将进一步强化行政裁决对专利权人的维权价值。
从十八届四中全会提出“健全行政裁决制度”到如今这31.6万字的《指南》，经纬方成，专利行政保护的制度建设正从框架搭建走向精细化运行。值得注意的是，本次征求意见期仅为15天（截至6月9日），在部门规章配套文件的制定中属于相当紧凑的安排，一定程度上反映了主管部门推动《指南》尽快落地实施的意愿。对于企业而言，现在是提前了解规则变化、表达意见、完善内部证据体系、为运用行政裁决和调解工具做好准备的窗口期。而当《指南》正式实施，行政裁决在专利纠纷解决体系中的实际权重或将上升，企业的知识产权管理和维权策略也需要及时作出相应调整。
